地方政府與私企就某地塊開發和經營便民擺賣攤點簽訂協議，該協議屬于民事協議還是行政協議？

對于上述類似協議性質是民事協議還是行政協議，屬于民事訴訟受案范圍還是行政訴訟受案范圍，司法實踐中存在不同的觀點：

有觀點認為：此類協議是民事協議，因為行政機關將土地開發交予相對人使用，相對人向行政機關支付管理費用，開發管理產生的收益由相對方收取，雙方不符合委托合同的法律特征，應屬平等民事主體間的租賃合同關系，屬于民事訴訟受案范圍。

還有觀點認為：此類協議是行政協議，因為協議簽訂主體一方為行政機關；簽訂的協議雖有部分條款具有民事權利義務性質，但其實質是為了實現行政管理或公共服務的目標；從雙方權利義務來看，協議與行政機關履行職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或法定事由單方收回土地的權利，屬于行政訴訟受案范圍。

筆者更傾向于上述第二種觀點，上述協議性質為行政協議，該類協議屬于行政訴訟受案范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條規定：行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定的行政協議。某些行政協議與民事協議看似相似，但又有所不同。對行政協議的識別可從以下兩方面進行判斷：一是，行政協議的成立，必須以行政機關與行政相對人協商一致為前提。二是，協議的標的及內容有行政法上的權利義務，該權利義務取決于是否行使職權、履行行政職責；是否為實現行政管理目標和公共服務；協議的變更、解除，行政機關是否具有優益權。

上述協議簽訂主體一方為某地方政府，即行政機關，簽訂背景是為了推進鄉村容貌整潔、有序而開展的活動。行政機關并非為了賺取土地收益，而是基于其對相應地塊具有行政管理職責，為實現其公共服務目的，讓社會資金開辦具有公益性便民擺攤點的政府特許經營協議?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條第一項規定：公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議。因此，某地方政府與某公司簽訂涉案《臨時擺賣攤點協議》協議，不屬于平等民事主體之間簽訂的民事協議，如因該協議履行產生糾紛引起訴訟，應屬于行政訴訟受案范圍。

另，需注意的是《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第四條規定：因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。行政協議訴訟遵循被告恒定原則，因行政協議糾紛屬于行政訴訟的受案范圍，僅能由行政相對人作為原告，而行政機關作為行政協議另一方當事人不能作為行政協議之訴的原告。

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017修正）

時效性：　現行有效

發文機關：全國人大常委會

文號：主席令第71號

發文日期：2017年06月27日

生效日期：2017年07月01日

第十二條第一款第十一項  人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

2.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》

時效性：　現行有效

發文機關：最高人民法院

文號：法釋〔2019〕17號

發文日期：2019年11月27日

生效日期：2020年01月01日

第一條 行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。

第二條 公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：

（一）政府特許經營協議；

（二）土地、房屋等征收征用補償協議；

（三）礦業權等國有自然資源使用權出讓協議；

（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；

（五）符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議；

（六）其他行政協議

第四條 因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。因行政機關委托的組織訂立的行政協議發生糾紛的，委托的行政機關是被告。

1.和田市人民政府與和田市天瑞然氣有限責任公司、新疆興源建設集團有限公司其他合同糾紛二審民事裁定書

最高人民法院

民事裁定書 | （2014）民二終字第12號

二審法院認為節選

本院經審理認為，本案所涉《和田市天然氣利用項目合同》及其《補充合同》系由和田市政府作為一方當事人根據其行政機關公權力所簽訂，體現了其依據有關市政公用事業管理法規，對天然氣的利用實施特許經營，行使行政職權的行為。雖然興源公司作為一方當事人的目的在于獲取一定經濟利益，但案涉合同本身是要對天然氣這一公共資源進行開發利用，建設并提供公共產品和服務，從而滿足公眾利益的需要，體現出政府實施行政管理的公益性目的。另外，案涉合同內容雖然存在對雙方權利義務的約定，在一定程度上體現了雙方協商一致的特點，但其中關于特許經營權的授予、經營內容、范圍和期限的限定、價格收費標準的確定、設施權屬與處置、政府對工程的監管等內容，均體現了政府在合同簽訂中的特殊地位。本案所涉特許經營權的授予雖屬于行政許可行為，但在《市政公用事業特許經營管理辦法》已明確市政公用事業市場化方向，允許并鼓勵通過簽訂合同的形式推進基礎設施的建設以及提供服務的情況下，亦不宜因行政許可系因合同方式取得而否定其行政性質。此外，本案中，和田市政府解除合同的依據以及向和田市建設局出具批復同意其接管興源公司和天瑞公司天然氣運營業務的行為，在性質上應屬于行政行為，興源公司和天瑞公司針對和田市政府解除合同、強行接管其相關財產及經營權而提起本案訴訟，應當屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第一款第（三）項“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；……”規定的行政訴訟受案范圍。綜上所述，本院認為，本案所涉合同以及當事人之間訟爭的法律關系雖然存在一定民事因素，但雙方并非平等主體之間所形成的民事法律關系，因此本案不屬于人民法院民事案件受理范圍，當事人可依據相關行政法規定另行提起行政訴訟。

2. 成都億嘉利科技有限公司、樂山沙灣億嘉利科技有限公司經貿行政管理（內貿、外貿）再審行政裁定書

最高人民法院

行政裁定書 | （2018）最高法行再1號

二審法院認為節選

行政協議是指行政機關為實現公共服務或者行政管理目標，在行使職權履行職責的過程中與公民、法人或者其他組織協商訂立的協議。與民事合同相比，除協商一致與民事合同相同外，識別行政協議的標準主要有二：一方面，形式標準。形式標準也就是主體標準，即它發生在具有行政職權、履行行政職責的機關和組織及其工作人員與行政職權所作用的公民、法人或者其他組織之間。另一方面，實質標準。實質標準也就是標的及內容標準，亦即行政法上的權利義務，其意在提供一種指引，強調行政協議不同于民事合同，這一標準排除了行政機關基于自身民事權利義務而簽訂的協議。行政法上的權利義務可以從以下三方面進行判斷：一為是否行使行政職權、履行行政職責；二為是否為實現公共服務或者行政管理目標；三為在協議里或者法律上是否規定了行政機關的優益權。其中，行使行政職權、履行行政職責及行政機關具有優益權為首要標準，無法判斷時，還可以結合“實現公共服務或者行政管理目標”進一步判斷。

在本案，案涉《投資協議》是沙灣區政府與成都億嘉利公司簽訂，發生在具有行政職權、履行行政職責的機關與行政職權所作用公司法人之間，符合行政協議的主體要素，滿足識別行政協議的形式標準。案涉《投資協議》的一方主體沙灣區政府作為地方人民政府具有對轄區內農村農業進行建設管理的行政職責，協議約定的主要內容亦是為實現促進沙灣區現代農業發展和推進新農村建設目的，因此該協議實質上系沙灣區政府為實現相應的行政管理目標，履行農村農業建設管理行政職責，而與成都億嘉利公司簽訂的招商引資協議，符合識別行政協議的實質標準。故原審認定案涉《投資協議》系行政協議，并無不當。沙灣區政府關于案涉《投資協議》不屬行政協議的主張，本院不予支持

3. 王永恒訴樂山市城市管理行政執法局、樂山市城市綠化保障中心、樂山市住房和城鄉建設局行政確認及行政賠償二審行政判決書

最高人民法院

行政判決書 | （2019）川11行終199號

二審法院認為節選

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規定的行政協議，是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職權范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。根據《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項的規定，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可。特許是指行政機關代表國家向行政許可人授予某種權利或者對有限資源進行有效配置的管理方式，是行政許可的一種。本案中，《樂山廣場休閑點10年經營權出讓合同》和《補充協議》，均是行政機關對行政相對人使用有限公共資源即樂山廣場2號區域授予的使用該公共資源進行茶館經營的特定權利，具有特許經營協議的性質。從合同雙方當事人之間的地位關系看，雙方之間非平等主體關系，行政機關在合同的簽訂、履行中居于主導地位，對合同的履行具有監督和指揮權，且雙方簽訂合同的目的為實現對有限公共資源進行配置的行政管理目標，故本案案涉合同性質屬特許經營協議而非民事合同。樂山市廣場管理處作出《通知》，解除市風景園林局與王永恒簽訂的《補充協議》，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項關于解除政府特許經營協議屬于行政訴訟受案范圍的規定，本案屬于行政訴訟受案范圍。

4.鉑?。ū本┩＼嚬芾碛邢挢熑喂九c北京市門頭溝區城市管理委員會其他二審行政判決書

北京市第一中級人民法院

行政判決書 | （2019）京01行終73號

一審法院查明節選

根據行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的訴訟。本案中，原區市政市容委作為門頭溝區負責停車管理的行政機關，在行政管理過程中，為了實現行政管理目標，與鉑隆公司依法達成委托管理協議，將相應區域的占道停車經營管理權委托鉑隆公司行使，并按照北京市相關規定收取占道費。該協議以原區市政市容委享有的停車管理職責為前提，以實施行政管理目標為目的，以社會公共事務管理為內容，屬于典型的行政協議中的政府特許經營協議。而原區市政市容委向鉑隆公司發出被訴通知的行為，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的情形，依法屬于行政訴訟受案范圍。